Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 10 dicembre 2025, n. 1144
Pianificazione urbanistica – Gestione dei rifiuti – Localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti – Fattore di Pressione – Ratio – Criterio – Programma della Regione Lombardia – Obiettivi – Concentrazione di discariche – Soglia limite – Tassatività – Normativa unionale – Criteri localizzativi individuati dal d.lgs. 36/2003 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) – Impianti di smaltimento e discariche – Nozione – Competenza legislativa regionale
Il criterio localizzativo del Fattore di Pressione è stato introdotto nel Programma regionale di gestione dei rifiuti (PRGR) approvato con DGR n. 1990/2014 – poi confermato dagli atti di pianificazione successivi- quale parametro avente l’obiettivo di evitare l’eccessiva concentrazione di discariche in un determinato territorio, al fine di contenerne gli impatti sull’ambiente e nell’ottica di tutela della salute pubblica. Esso, come detto, individua una soglia limite che sta ad indicare la completa saturazione del territorio considerato, e che rappresenta il livello massimo entro il quale è accettabile l’accumulo di rifiuti in un dato ambito territoriale.
Il criterio in parola persegue inoltre la funzione di tutelare la popolazione insediata in territori già deteriorati: tra le ragioni che hanno determinato la previsione del Fattore di Pressione vi è, infatti, il rilievo che le concentrazioni riscontrate di questi impianti andavano a gravare su contesti territoriali, limitati, già compromessi per altri motivi dal punto di vista ambientale, come le cave di sabbia e ghiaia.
Alla luce della ratio del parametro in disamina, pertanto, il Collegio è dell’avviso che il Fattore di Pressione costituisca un criterio tassativo, il cui superamento non consente di autorizzare né l’insediamento di un nuovo impianto né l’ampliamento di uno già esistente.
La previsione, interpretata come automaticamente preclusiva di nuovi insediamenti o di incremento delle preesistenti volumetrie, non risulta ex se irragionevole o sproporzionata, se si considera che la prescrizione in parola muove dalla riscontrata presenza di un rapporto abnorme tra area e discariche ivi esistenti, con correlativo pericolo per la salute pubblica.
Alla medesima conclusione deve pervenirsi ove si guardi il fenomeno dello smaltimento in discarica nella prospettiva unionale: la normativa sovranazionale, infatti, guarda con sfavore a questa tipologia di impianti, in quanto relativa ad una modalità di smaltimento che, tra tutti, è quello meno rispettoso dell’ambiente).
Né è ravvisabile il contrasto della previsione in argomento con i criteri localizzativi individuati dal d.lgs. 36/2003, laddove questi tendono a favorire l’ubicazione di discariche in aree degradate: trattasi infatti di un criterio “preferenziale” e non obbligato, che non può spingersi fino a consentire una concentrazione spropositata di discariche in un circoscritto ambito territoriale, sebbene già compromesso dal punto di vista ambientale, e che verrebbe ulteriormente pregiudicato ove venissero autorizzati ulteriori insediamenti o l’implementazione di quelli esistenti.
Impianti di smaltimento e discariche non sono concetti distinti sul piano normativo, posto che dal combinato disposto dell’art. 183, lett. z), del d.lgs. n. 152/2006 e del relativo Allegato 18 (allegato B, alla Parte IV) emerge che costituisce “smaltimento” anche il deposito di rifiuti nel suolo o nel sottosuolo “ad esempio discarica”, la loro «messa in discarica specialmente allestita (ad esempio sistematizzazione in alveoli stagni, separati, ricoperti o isolati gli uni dagli altri e dall’ambiente)» ovvero il loro «deposito permanente (ad esempio sistemazione di contenitori in una miniera)» (cfr. Allegato 18 al d.lgs. n. 152/2006, Allegato B alla Parte Quarta, rubricato appunto «operazioni di smaltimento»).
In sostanza, la discarica altro non è che una modalità di smaltimento, da effettuarsi al pari delle altre, presso un impianto.
Stante l’assenza di una differenziazione normativa tra discariche e impianti di smaltimento, il potere regionale di adottare le impugnate delibere trova la sua fonte di legittimazione nella disposizione di cui all’art. 196, comma 1, lett. n), secondo cui appartiene alla competenza regionale “la definizione di criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli <impianti di smaltimento> e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri generali indicati nell’articolo 195, comma 1, lettera p)”.
Al riguardo, va evidenziato che la questione relativa ai limiti dell’intervento regionale nella materia de qua è stata già affrontata da questa Sezione (sentenza n. 240/2023) e dal Consiglio di Stato (sentenza n. 5340/2016), le cui affermazioni sono condivise dal Collegio e che possono essere così sintetizzate:
– la questione relativa ai limiti dell’intervento regionale in materie riconducibili alla competenza legislativa esclusiva dello Stato è stata affrontata più volte dalla Corte Costituzionale che, dopo aver ribadito che la materia dei rifiuti è riconducibile alla “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, di competenza esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ha sancito che, poiché essa coinvolge anche materie di competenza regionale o concorrente, deve ritenersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, con connessa facoltà delle Regioni di prevedere livelli maggiori di tutela, che implicano logicamente il rispetto dei livelli adeguati ed uniformi contenuti nelle leggi statali (cfr Corte Costituzionale 11 novembre 2010 n. 315 e Corte Costituzionale 23 luglio 2015, n. 180);
– la prescrizione generale di cui al citato art. 195 comma 1 lett. p) del decreto Legislativo 3.4.2006, n.152 che demanda allo Stato “l’indicazione dei criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti” non ha trovato attuazione, in quanto non è stato adottato dallo Stato alcun atto generale che preveda l’indicazione di tali criteri;
– riscontrata una tale condizione di vuoto normativo, la Regione ha emanato la contestata disposizione in punto di “fattore di pressione”;
– essa non introduce certo una “soglia inferiore di tutela” ma, semmai, persegue “livelli di tutela più elevati”;
– la prescrizione si lega ad una materia a competenza concorrente, vale a dire quella della tutela della salute ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione (Corte Costituzionale decisione n. 248 del 24 luglio 2009 considerando n. 2.1.);
– è logico che debba sussistere una “soglia-limite” al di sopra della quale non è consentita l’ulteriore adibizione di aree a discarica con completa saturazione del territorio: la circostanza che nel vuoto regolamentare detta soglia sia stata individuata dalla Regione non appare affatto collidere con il principio localizzativo generale di cui all’Allegato 1 del d.lgs. 36/2003.
Non è ravvisabile un contrasto tra il Fattore di Pressione ed i criteri localizzativi di cui all’allegato 1 del d.lgs. 36/2023.
Al riguardo, pur riconoscendosi che il predetto Allegato 1 elenca una serie di prescrizioni ostative relative all’ubicazione delle discariche, tali prescrizioni formano nel loro complesso un livello di tutela minimo, che non esclude né limita la potestà della Regione di definire criteri più rigorosi e adeguati agli interessi di protezione ambientale, anche nella prospettiva della tutela della salute.
Tale è proprio l’obiettivo perseguito dal Fattore di Pressione, come detto finalizzato ad evitare un’eccessiva concentrazione di discariche su un dato territorio attraverso l’individuazione di una “soglia-limite”, al di sopra della quale l’ampliamento di siffatti impianti non è ulteriormente consentito.